國（guó）家發展改革委（wěi）辦公廳關於印發《政府和社會資本合（hé）作項目特許經營方案編寫大綱(2024年試行（háng）版)》的通知

　　發改辦投資〔2024〕227號（hào）

　　各省、自治區、直轄市及計劃單列市、新疆（jiāng）生產建設兵團發展改革委：

　　按照國務院辦公廳轉發（fā）國家發（fā）展改革委（wěi）、財政部《關於規範實施政府和社會資本合作新（xīn）機製的指導意見》有關要求，我們製定（dìng）了《政府和（hé）社（shè）會資本合作項目特許經營方案編寫大綱(2024年試行版)》。現印發給你（nǐ）們，請（qǐng）按照（zhào）執行。

　　國家發展改革委辦公（gōng）廳

　　2024年3月20日

　　政府和社會資本合（hé）作項（xiàng）目（mù）特許經營方案編寫大綱(2024年試行版)

　　第一部分　概　述

　　一、項（xiàng）目概況（kuàng）

　　項目全稱（chēng）及簡稱，建設依據、建設目標和任務、項目功（gōng）能和定（dìng）位、建設地點（diǎn）、建設工期、建設內容和規模、投（tóu）資規模和資金來（lái）源，主要需求和產（chǎn）出(服務（wù）)，主（zhǔ）要技術經濟指標（biāo），前期工作進展情況（kuàng）等。

　　如項目涉及存量資產，應說明存量資產內容、資產賬麵價值與評估價值、資產權（quán）屬或權利、存量債（zhài）務、建設運營時間、資產運（yùn）營與效益情況等。應說明存量資產（chǎn）評估情況(含評估單位、評估目的、評估方法等)，並將評估報（bào）告作為附件。涉及改（gǎi）擴（kuò）建的，應說明改擴建和存量（liàng）資產的關係。

　　二、項目實施機構等

　　實施機構、政府出資人代表(如有)基本情況（kuàng）、職責及其獲縣級以（yǐ）上人民政府（fǔ）授權情況，並將相關授權證明文件作為附件。

　　三、特許經營（yíng）主要內（nèi）容

　　簡述收費渠道和方式、特許經營實施方式（shì）、特許經營期限、特許經營（yíng）者的條件和選擇方式、特許經營服務範圍。說明項目建設期是否提供政府投資支持、政府投資支持方式和預計金額或比例;是否按規定補貼運營、補貼依據、補貼期限、具體補貼方式等;以及其他（tā）需要說明的內容。交通（tōng）運輸等相關專業領域可結（jié）合行業自身特點，開展行業審查工作，明確技術要點、資金安排等信息，作為編製和完善特許經營方（fāng）案的（de）依據。

　　四、政府承諾和保障

　　政府對項目前期、建設和運營期間的（de）工（gōng）作（zuò）協助與支持，用地(用海)和（hé）移（yí）民（mín）搬遷安置補償，排他性約定等作出的承諾和保障等。

　　第二部分　項目可行性（xìng）分析

　　一、建設（shè）必要（yào）性（xìng）

　　簡述項目建設背景及對項目所提供產品或服（fú）務（wù）的公共需求（qiú），分析其與重大戰略、發展規劃（huá）、產業政策等政策和規劃的（de）符合性，論證項目建（jiàn）設的必要性（xìng）和（hé）建設時機的適當性。在需求分析的基礎上，提出擬建項目功能（néng）定位、近期和遠期目標（biāo）、產出（chū）(服務)的需求（qiú）總量及結構。

　　二、建設方案分析

　　詳細論述項目（mù）選址或選線方案、主要（yào）建設內容（róng）及規模、建（jiàn）設主要約束條件、用地(用海)方式、選址地質條件、周邊配套情況(如用水、用電、道路等)、建設工期和主要（yào）進度節點，以及正常運營年份應達到的產出能力和服務要求。明確項目預期達到的建設標準、工程質量和安全管理目標等要求（qiú）。通過技術、設備和工程方案的比選，確定項目初步建設方案。

　　大型、複雜及分期建設項目應根據項目整體規劃、資源利（lì）用條（tiáo）件及近遠期需求預測，明確項目近遠期建設規模、分階段（duàn）建設目標和建設進度安排，並說明預留發展空間及其合理性、預留條件對遠期規模的影響等（děng）。

　　估算擬建項目從（cóng）籌（chóu）建、施工至投產所需的全部建設投（tóu）資（zī），包括建築工程費、設備購置費、安裝工程費、工程建設（shè）其他費和預備費等。

　　三、要素保障條件

　　根據項（xiàng）目選址或選線方案，以及建設內容（róng）和規模等要求，分析（xī）項目的要素保障條件及落實情況。說明有關部門針對項目規劃、選址（zhǐ）、用（yòng）地(用海)等反饋意見情況。如已辦理相關行政許可手續，說明（míng）進展情況。

　　(一)用（yòng）地用海條（tiáo）件。

　　說明擬建項目用地總體情況和土地（dì）利用現狀，分析土地要素條件（jiàn）、底線紅線約束情況，提出（chū）節約集約用地要求。如涉及用（yòng）海用島，應明確具體方式、位置和規模等內容。

　　(二（èr）)資源環境承載能力、生態環境敏感區等其（qí）他支撐條件。

　　說（shuō）明項目與“三線一單”生態環境分區管控要求符合性，說明水耗、能耗、汙染物（wù）排（pái）放（fàng）總量（liàng）和碳排放、生態環境敏感區約束等其他支（zhī）撐條件。

　　四、運營（yíng）服務要求

　　在保證達到產出能力和服務要求的前提下，研究提出項目運營（yíng）需要落實的外部條件、運營服務內容、應遵循的標（biāo）準和質量規範以及安全保障要求。

　　五、主（zhǔ）要風（fēng）險（xiǎn）識別和分析

　　從項目自身角度，識別和分析項目（mù）準（zhǔn）備、建設、運營、移（yí）交階段的政策、經濟、社會（huì）、工程、環境、資（zī）金等（děng）方麵的主（zhǔ）要風險。

　　第三部分（fèn）　特許經營模式可行性論證

　　一、項目屬性分（fèn）析

　　分析項目是否屬於具有一定公益性且存（cún）在經營收入的項目。市場化程度高的（de）商業項目（mù）和產業項目，以及（jí）沒有經營收入的公（gōng）益（yì）項目，不得采（cǎi）用特許經營模式;不得將以上類型（xíng）中無關聯關係的項目相互“打捆”，或者與適合采用特許經（jīng）營模式的項目“打捆”開（kāi）展政府和社會資本（běn）合作。

　　生活垃圾收運處理一體（tǐ）化、廠網一體化的汙（wū）水管（guǎn）網、供熱（rè）管網、供水（shuǐ）管網等項目，綜合交通運輸多式聯運的公水聯（lián）運、公鐵聯運等項目，以及依托項目自身開（kāi）展多元化開（kāi）發的基礎設（shè）施（shī）和公用事業項目可以綜合平衡（héng）項目收益，開展政府和社會資（zī）本合作。

　　對於特許（xǔ）經營新建(含改擴建)項目，應參照《支持民營企業（yè）參與的（de）特許經營新建(含改擴建)項目清單》，明（míng）確民營企業持股要求或參與方式。

　　二、項目收費渠道和方式

　　明確項目收費（fèi）渠道和方式(含潛在（zài）收費渠道和方式)，說明（míng）收費依據，論證收費渠道（dào）和方式的合（hé）法合（hé）規性，評價使用者支付意願、支付能力和收益穩定性，初（chū）步分析項目運營成本、項目收費情況以及該項目（mù）所屬領域現有（yǒu）的財（cái）政運營補貼政策（cè），明確項目是否存在按規（guī）定補貼運營情形，明確是（shì）否不因采用政府（fǔ）和社會（huì）資本合作（zuò）模式額（é）外新增地方財政未來支出責任，未以任何方式新（xīn）增地方政府隱性債務，確保項目符合使用者付費要求。項目收費屬於政府定價或（huò）指導價的，應當執行有關定價機關製（zhì）定的價格或收費（fèi）政策;如不（bú）屬於政府定價或指導價的（de），應明確定價機製（zhì）和調價機製。

　　三（sān）、項目盈利能力分析

　　研究使用者付費收入的穩定性和成長性，在項目全部投（tóu）資為（wéi）權益資金的情形（xíng）下，考察項目全生命周期的現金（jīn）流入(含按規（guī）定享有的運營補貼)和流出情（qíng）況，分別計算基於項（xiàng）目投資現金流量表、特（tè）許經營者自有資金（jīn）現金流量表（biǎo）的財務（wù）內部收益率等盈利能（néng）力（lì）指標。

　　對於盈利能力不足的項目，研究分析通過多種方（fāng）式提升項目總體盈利能力的可行（háng）性（xìng），主要包括（kuò）合理確定（dìng）特許經營期限、政府在建設期提供投資支持、依法（fǎ）依規合理調（diào）整土地（dì）規（guī）劃用途和開發強（qiáng）度、提供與項目合理相關的資源補償等。如需政府投資支持的，應說明政府投資（zī）支持的具體方式、額度和時間節點等。必（bì）要情況下，應對盈利能力指標進行敏感性分析及盈虧平（píng）衡分析。

　　從（cóng）盈利能力（lì）角（jiǎo）度分（fèn）析是否適合采用特許經營模式。如采取多（duō）種方式後，盈利能力仍不足，則不應采用特許經營模式。

　　四、比較優勢分析

　　從項目全生（shēng）命周期成本、產出或服務效果、建（jiàn）設運營效率、風險防範控製等方麵，對采取特許經營（yíng）模式和（hé）傳統政府投資模式在投（tóu）入產出、經濟社會效益（yì）等方麵進（jìn）行比（bǐ）較分析，對項目是否適合采用特許經營模式進行論（lùn）證。

　　五、參與意願分析

　　分析說明社會資本參與意願和金融機構參與意願;必要時，可麵向社會資本和金融機構就項目關鍵條件開展市場（chǎng）測試，說明市場測試結果。

　　六、合法合規性分析

　　綜合上述（shù）分析，說明上述（shù）特許經營安排是否存在違反法律法規、政策文件精神的情（qíng）況，包括但不限於特許經營範圍或產出（chū）界定不清，一定區域或期限內的排他性約定缺失，通過（guò）可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付（fù）費等方式使用財政資金彌補項目建設和（hé）運營成本等（děng）。涉及外商（shāng）投資企業參與的，說明是否符合外商投資管理有關規定。

　　七、特許經營風險分析

　　從特許經營（yíng）角度（dù），說明采取特許經營模式可能存在的主要風險。

　　第（dì）四部分　特許（xǔ）經營主要內容（róng）

　　一、特許經營範圍

　　明確擬采取特許經營模式的項目建設（shè）內容、運營內容（róng）、服務範圍等要求（qiú），以及特許經（jīng）營（yíng）者（zhě）對項（xiàng）目周期各環節（jiē）的責任。對於盤活存（cún）量資產（chǎn）項目，應列明項目資產（chǎn）處置方式和程序等內容，以及項目存量債務處（chù）理和職工安置等要求。

　　二、實施方式

　　確定擬采用特許經營模式的具體實施方式。新建項目可采用BOT、BOOT、DBFOT、BOO等方式，改擴建項目可（kě）采用ROT方式，存量資（zī）產盤活可采用TOT等方式。說明實（shí）施方式選（xuǎn）擇的主要依據（jù）和考慮。

　　三、特許經營期限和資產權屬（shǔ）

　　明確特許經營期限，說明特許經營期限確定依據。如（rú）將特許經（jīng）營期限作為（wéi）招標評定標準，應以最終招標確定的期限為準。明確（què）特許經營期限內和特許（xǔ）經（jīng）營（yíng）到期後的資（zī）產權屬情況。

　　四、特（tè）許經營（yíng）主要原則和合作邊界

　　明確使用者付費定價、調價（jià）機（jī）製和原則，以及期間各（gè）類重大變更的處理原則等;明確特（tè）許經營各階段政府、特許經營者、項目公司的權利、義務和責任等;明確特許經營者（zhě）或項目公司通（tōng）過（guò）加（jiā）強管理（lǐ）、降低成本、提升效率、積極創新等獲得的額外收益分配原則等。

　　五、特許經營者選擇（zé）

　　(一)特許經營者基（jī）本條件（jiàn）。

　　按照以下要求，明確特許經營者基本（běn）條件：除作為政府出資人代表參（cān）與地方政（zhèng）府通過資本（běn）金（jīn）注入方式給予投資（zī）支持的項目外，地方本（běn）級國有獨資或國（guó）有控（kòng）股（gǔ）企業（yè）(含其獨資或（huò）控股的子公司)不得以任何方式作為本級（jí）政府和社會資本合作新建（jiàn）(含（hán）改擴建)項目的投標方、聯合投標方或項目公司（sī）股東;作為政府（fǔ）出資人代表時，原則上不得在項目公司中控股（gǔ）。

　　(二（èr）)特許經營者選（xuǎn）擇方（fāng）式。

　　應明確特許經營者選（xuǎn）擇方式。鼓勵優先采用公開招標方式選擇特許經營者;如果不（bú）采（cǎi）用公開招標方式，應明確原因和依據。

　　(三（sān）)特許經營者選（xuǎn）擇標準。

　　對特許經營者應具備的（de）條件提出要求，明確特許經營者應具（jù）備的（de）項目管理經驗、專業運營能力、企業綜合實力、信（xìn）用（yòng）狀況等，並將項目運營方案、收費單價、特許經營期限、政府支持條件（jiàn）等作為選（xuǎn）擇特（tè）許經營者的重要評定標準。對特（tè）許經營新建(含改擴建)項目，應按照《支持民營企業參與的（de）特許經營新（xīn）建(含改擴建)項（xiàng）目清單》，明確鼓勵優先選擇民營（yíng）企業參與的具體要求。

　　六、交易結構（gòu）與投融資結構

　　(一)交易結構。

　　設計並繪製特許經營項目交易結構圖並輔以文字說（shuō）明，明確項（xiàng）目授權路徑、特許（xǔ）經營者持股比例（lì）、合同體係（xì）、項目管理結（jié）構、資產形成與移交、政府監（jiān）管結構，說明（míng）實施機構、政府方（fāng）出資人代表(如政府資（zī）本（běn）金注入)等推進主體的責任。明確正常運營情形下，特許經營者不得轉讓項目公司股權的最短期限限製。

　　(二)投融資結（jié）構。

　　明確項目（mù）資本金比例、股東（dōng）出資要求、融資方式及限製條件、建設期政府投資支持方式和預計金額或比例、政府或政府出資人代表對項目公司分紅的要（yào）求、項目公司清算後剩餘（yú）收益（yì）分配要求等，以及銀行貸款等融資原（yuán）則等。

　　對盤活存量資產項目（mù），如涉及存量債務，應說明債務人、債務規模、利率、期限（xiàn）、是否需提前還款等情況;如需提前還（hái）款（kuǎn），應（yīng）逐項說明（míng）還款資金來源和具體還款方案。

　　七、監督管理和運營評價

　　(一)監督管（guǎn）理。

　　明確實施機構會同有（yǒu）關（guān）部門對（duì）特許經營項目前期工作、建設實施、日常運營（yíng）等環節（jiē）的公共監督要求。明確項目通過全國投資項目在線審（shěn）批監（jiān）管平台向（xiàng）社會公開披露相關（guān）信息的內容和（hé）要求，以及建設實施階段的過程審計和運營階段的審計。

　　(二)運營評價。

　　明確項目實施機（jī）構對項目運營情況的監（jiān）測分析、定期運營評價安排。應從行業（yè）管理角度提出運營標準、運營效果等評價指標，從協議執行（háng）角度（dù）提（tí）出履約情況等評價指標，從項目效果角度提出（chū）直接效果、外部影（yǐng）響、可持續性等評價指標。如涉及財政資金使用的，還應按有關規定提出對財政資金使用的績效評價指標。

　　八、風險管控

　　針對項目全生命（mìng）周期不同（tóng）階段的政策（cè）、經濟、社（shè）會、工程、環境、資金等方（fāng）麵的風險因素，提出風險應對措施和建議，明確項目（mù）實施機構、特（tè）許經營者、項目公司等方麵風險分配原則，明確政府承擔（dān）的項目風險、政府不承擔的項（xiàng）目風險以及政（zhèng）府和特許經營者或項（xiàng）目公司共同承擔的風（fēng）險。

　　九、政府承諾和保障

　　分析並明確政府對項目前期工（gōng）作協助、用地(用海)和移（yí）民搬遷安置補償、排他性約定、投資支持、統一（yī）規定的運營補貼、有關配套（tào）設施和服務等做出的承諾和保障。明確使用者付費機製下對收入來源（yuán）、定（dìng）價和調價、成本監審調查等方麵（miàn）政策規定（dìng）的保障，明（míng）確對影響項目收益來源的（de）政府特殊要求等的應對性保障機製。

　　十、調整、變更等其他要（yào）求

　　明確協議變更和延（yán）期、價格調整、補貼（tiē）調整、項目公司股權變（biàn）更、政府臨時接管和（hé）征（zhēng）用、項目移交或提前退（tuì）出（chū）、履約擔保、違約責任與爭議（yì）解決等（děng）要求。